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Contribution de la CNCE

19 décembre 2018
La CNCE a transmis sa contribution dans le cadre de la consultation publique lancée par le ministère de la Transition écologique et solidaire, sur le projet de décret relatif à l’expérimentation prévue à l’article 56 de la loi n°2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance et à diverses dispositions relatives à la participation du public. Cette consultation publique s'est déroulée du 20/11 au 11/12/2018.
 
 

Avis de la Compagnie Nationale des Commissaires Enquêteurs (CNCE) sur le projet de décret de la loi ESSOC

10 décembre 2018

 

La CNCE fait part de son avis sur le projet de Décret relatif à l’expérimentation prévue à l’article 56 de la loi n°2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance et à diverses dispositions relatives à la participation du public.

 

En avant-propos, la CNCE réitère son opposition de principe au projet car elle estime que la consultation du public qui sera sollicitée lorsque le projet IOTA ou ICPE aura fait l'objet d'une concertation préalable avec garant (désigné par la CNDP) :

  • est discriminatoire du fait du support numérique utilisé (quid des « zones blanches » et des personnes qui ne sont pas à l’aise avec l’outil informatique ? une participation du public organisée uniquement sous forme électronique exclut une partie de la population) ;
  • ne permet pas à ce même public de se rendre à des permanences assurées par un tiers indépendant, le commissaire enquêteur, qui peut expliquer les enjeux de l'enquête et le contenu de dossiers de plus en plus, volumineux, techniques et parfois totalement inaccessibles pour des non-initiés ;
  • mais aussi et surtout ne garantit pas que la synthèse des observations exprimées par le public sera objective ! En effet les textes ne précisent pas qui sera chargé de la rédiger ? le maître d’ouvrage ? le décisionnaire ? si c’est le cas, quelle crédibilité va t’elle revêtir vis à vis du public concerné, qui avait pour habitude de s’exprimer au cours des enquêtes publiques auprès du commissaire enquêteur. Il eut été nécessaire de prévoir que ce tiers indépendant (un commissaire enquêteur aurait été le mieux placé) assure la synthèse de cette consultation par voie électronique (la CNCE regrette de n’avoir pas été entendue sur ce point).

 

La CNCE considère, en effet, que la consultation électronique va priver une partie du public, qui n'a pas accès à ce moyen de communication, de pouvoir s'informer et donner son avis. Par ailleurs, la suppression du dialogue qui fait de plus en plus défaut dans notre société où le tout informatique déshumanise les relations, tend plus que jamais à couper l’indispensable lien social.

 

Ainsi, si la CNCE ne remet pas en cause la participation du public par voie électronique pour l’enquête publique, elle estime que ce progrès ne doit pas faire oublier que la première nécessité d'une société apaisée est le dialogue, et dans ce cadre, elle a toujours défendu le « présentiel » du commissaire enquêteur pour remplir cette fonction.

Car, à ses yeux, la présence et le dialogue physique, quoique différents, sont essentiels et complémentaires de l'expression électronique, et l’enquête publique aujourd’hui modernisée permet précisément au public de s’informer et de s’exprimer à la fois lors des permanences tenues par le commissaire enquêteur, mais aussi sur un registre électronique ou une adresse courriel dédiée à l’enquête.

La participation physique du public qui se rend aux permanences est très importante pour le bon recueil de l'information. C’est grâce à une présence physique, qu’un dialogue peut s'établir entre des citoyens et le commissaire enquêteur. Celui-ci peut approfondir l'avis du public par ses questionnements, par la relance de son interlocuteur ou encore par le jeu de questions tour à tour ouvertes pour élargir le débat ou fermées pour en quantifier les avis.

 

Le registre électronique permet quant à lui l'expression d'un nombre beaucoup plus important de personnes et une quantification des avis, mais avec cependant, de façon générale, des réponses beaucoup plus parcellaires. Par ailleurs, la consultation de dossiers complexes est très difficile sur écran et les plans deviennent parfois illisibles à force d'être réduits. Il faut donc absolument conserver un espace de consultation physique.

 

Et ce n’est pas en transposant les méthodes du « privé » à l’enquête publique et donc dans le cas présent en s’affranchissant de l’enquête publique et en se limitant à une simple consultation du public par voie électronique que l’on maintiendra ce maillon intermédiaire indispensable entre le citoyen de base et le décideur.

Imaginerait-on un institut de sondage qui ferait réfléchir le public sur un nouveau produit, et qui se contenterait de réponses électroniques, sans avoir au préalable réuni un panel physique de consommateurs pour en dégager les idées fortes dans un dialogue interactif ?

La CNCE ne le pense pas. Elle milite et continuera à militer pour le maintien de l’enquête publique avec son caractère présentiel et l’intervention d’un tiers indépendant chaque fois qu’elle l’estimera nécessaire.

 

La CNCE réaffirme qu’elle ne s’oppose pas à l’objectif recherché d’inciter les porteurs de projets à s’investir dans des procédures de participation du public le plus en amont possible, mais elle juge difficilement acceptable la contrepartie qui en résulterait, à savoir d’alléger abusivement les procédures de participation en aval. Les phases amont et aval d’un projet sont indissociables et complémentaires.

 

Or, les articles 56 et 57 de la loi ESSOC, au lieu d’élargir la prise en compte des aspirations des citoyens, en réduisent davantage le champ d’expression. L’expérimentation projetée ne pourra en être que la traduction.

Elle estime donc que le projet mis en discussion relève d’un processus qui s’apparente à celui d’une bipolarité des erreurs : excès de valorisation de la procédure amont, parée de la nouveauté et de la modernité, avec la concertation préalable (mais dont le rapport du GRIDAUH de novembre 2017 a montré les limites en matière d’urbanisme), et discrédit totalement injustifié de la procédure aval de l’enquête publique qui serait une procédure d’autrefois, complètement dépassée.

Elle rappelle avec force que si elle a soutenu et continue de soutenir la dématérialisation de l’enquête publique issue des lois Bouchardeau et ENE, en complément de sa modalité papier, elle s’oppose fermement à sa substitution pure et simple par une enquête ou consultation du public dite dématérialisée, dont la caractéristique principale est de vider totalement de sa substance l’apport de ces deux lois : la présence d’un tiers indépendant, l’existence d’un dialogue de ce tiers avec le public et le porteur du projet, la formulation d’un avis sur le projet.

 

Sur le projet de décret mis en consultation :

La CNCE relève que cette expérimentation qui ne devait concerner que les seuls projets nécessaires à l’exercice d’une activité agricole, englobe finalement l’ensemble des projets ayant une incidence sur l’environnement actuellement soumis à enquête publique, d’où un risque de voir l’acceptabilité de nombreux projets mise à mal, de mettre les élus concernés en première ligne, mais aussi de porter atteinte purement et simplement au droit de l’environnement. Elle craint notamment qu’en raison de l’absence de garanties dont elle est accompagnée, la procédure envisagée accroisse le sentiment de frustration du public et ne lui offre que l’alternative du recours juridictionnel. Elle serait alors contreproductive au regard de l’objet même de la loi qui est de créer une société de confiance.

 

Les réactions des associations environnementales ne vont pas se faire attendre. Quels véritables critères seront retenus pour privilégier une concertation préalable avec désignation d’un garant par la CNDP et une procédure de participation du public par voie électronique ? Les services instructeurs de l’Etat décideront-ils arbitrairement de déroger à la procédure actuelle ? Les nouvelles dispositions seront-elles imposées aux porteurs de projet (sachant qu’elles risquent d’être totalement inadaptées à une majorité de petits projets dans les deux régions proposées - Bretagne et Hauts de France -, notamment par la mise en place plutôt lourde d’une concertation préalable avec la désignation d’un garant par la CNDP et la consultation par voie électronique sous-estimée par rapport aux attentes des riverains de ces projets) ?

 

Quant à l’information du public a-minima prévue, la CNCE estime qu’elle est loin d’apporter les mêmes garanties que celle mise en place par tous moyens dans le cadre d’une enquête publique (parutions dans deux journaux locaux, affichage dans les mairies, mais surtout pancartage sur site ou en des lieux très fréquentés du public, mise en ligne, réseaux sociaux, distribution de flyers etc.). La participation du public en sera obligatoirement affectée et ce dispositif fortement allégé ne pourra qu’accroître les mécontentements et engendrer de plus nombreux recours contentieux.

 

La CNCE considère donc qu’il convient de préparer à l’avance les modalités de l’évaluation prévue dans le texte du décret afin d’en garantir la pertinence et son utilité.

Ce délai devrait permettre l’établissement avec les parties prenantes (services instructeurs, porteurs de projet, associations, présidents des compagnies territoriales de commissaires enquêteurs notamment) :

-       d’un cahier des charges de cette évaluation qui soit partagé ;

-       de l’établissement d’une situation de référence qui devra être comparée à la situation de l’expérimentation.

 

Dans toute expérimentation, un cahier des charges d’évaluation doit toujours intégrer l’évaluation des objectifs de l’action à évaluer, or s’agissant des objectifs de l’article 56 de la loi ESSOC, ils ne figurent pas explicitement ni dans cet article, ni dans les premiers articles de la loi.

C’est dans l’étude d’impact (jointe) du projet de loi que l’on trouve quelques objectifs sujets à évaluation :

-       Pages 10 et 11 : sur la qualité des relations entre les citoyens et l’administration que la modernisation essaie d’améliorer (réduction de l’asymétrie, simplification) sans que le terme « confiance » objet de la loi soit utilisé ;

-       Pages 175 et suivantes : faciliter la participation du public pour des projets parfois générateurs de tensions au niveau local ; réduction de la durée et du coût de la procédure (y compris ceux des recours contentieux) donnant un signal fort aux porteurs de projet ; charge de travail des services instructeurs qui peut être diminuée ; favoriser un dialogue direct entre administrés et porteurs de projet ; impact sur l’environnement.

 

Ce dernier point nous paraît cependant traité très légèrement dans cette étude d’impact : « L’expérimentation, qui respecte les objectifs de la Charte de l’environnement ainsi que les exigences du droit de l’Union européenne en la matière, n’aura aucun impact sur l’environnement ». Rien n’est dit sur la procédure d’évaluation environnementale qui, si elle est supprimée, devrait conduire à une régression de la prise en compte de l’environnement et donc à l’information du public en la matière (Aarhus), susceptible de réduire la qualité de la décision.

 

Ainsi que le remarquent d’ailleurs les opposants qui se sont exprimés dans le cadre de la consultation du projet de décret (et pas uniquement des commissaires enquêteurs mais également de nombreuses associations), cette expérimentation va assurément réduire la participation du public et la CNCE doute fort que la procédure expérimentée satisfera pleinement le public, répondra à ses véritables attentes et réduira les tensions, parfois très vives, particulièrement dans le cadre de projets éoliens.

L’évaluation de ce processus de la participation du public est donc essentielle, à condition toutefois que l’expérimentation prévue ne consiste pas en un passage en force visant à supprimer purement et simplement l’enquête publique, mais ait pour objectif de recueillir véritablement le consensus des parties prenantes à la réalisation d’un projet.

Elle nécessite absolument qu’une situation de référence en la matière soit établie sans contestation possible : sa crédibilité en dépend.